9月11日，象征纽约世贸中心双塔的两根蓝色激光柱从美国纽约曼哈顿世贸中心遗址附近照向空中，以纪念“9·11”事件六周年。新华社记者 侯俊 摄

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    美国早就制定恐怖主义黑名单，是家喻户晓的事。一旦上了这类名单，轻则蒙受制裁，重则遭到灭顶之灾。而“移出名单”则成了美国迫使对手改弦更张的大筹码。近年来，恐怖主义黑名单频繁出现于各类媒体，而人们有所不知的是，黑名单并非只有一份，美国在对不同国家、组织以及个人进行恐怖主义指控时，依据的名单是不一样的，采取的措施也是不一样的，分门别类，各有所用。

    哪些是“恐怖分子”、“恐怖实体”

    美国攥着六份恐怖主义黑名单。

    名单一：“恐怖主义的国家支持者”。在恐怖主义黑名单中，这是最引人注目、影响最大的，它是根据美国《１９７９年出口管理法》第六条的规定，由国会授权国务卿制定，其标准就是“向国际恐怖主义活动反复提供支持”。从１９７９年启动以来，名单基本稳定，其间只有两个国家有变动。一个是南也门，１９９０年因为和北也门合并，这一国家不复存在。另一个就是伊拉克，１９８２年因为两伊战争中与美国合作，被从名单中移出，１９９０年入侵科威特后又被加入，２００３年因为萨达姆政权被推翻，被解除与恐怖主义相关的一切制裁。到２００４年，“恐怖主义的国家支持者”就只剩了六个：古巴、伊朗、利比亚、叙利亚、苏丹和朝鲜。

    名单二：“特别认定的恐怖主义分子”。它产生的法律依据是《紧急国际经济权力法》，１９９５年１月２５日由时任总统克林顿颁发行政令而启动。与上一个名单不同，这一名单针对的不是国家，而是个人以及实体，“入选”的“标准”是威胁中东和平进程。黎巴嫩真主党游击队的几个主要领导人包括总书记纳斯鲁拉、最高精神领袖法德拉拉和巴勒斯坦哈马斯已故精神领袖亚辛等，都是这一名单中的重量级人物。２００７年８月１５日《华盛顿邮报》的一篇文章透露，美国政府准备将伊朗伊斯兰革命卫队列入恐怖主义黑名单，也是指的这一名单。

    名单三：“外国恐怖主义组织”。这是１９９７年１０月美国国务院公布的。“入选”“标准”有三：是外国组织，从事恐怖活动，其恐怖活动威胁到美国公民的安全或者美国国家安全。最初被列入这一名单的组织有３０个，黎巴嫩的真主党游击队和巴勒斯坦的哈马斯、杰哈德等都名列其中。９．１１事件之后，这一名单上的组织有所增加。２００４年４月，１０个组织被新列入，其中包括了在我国新疆制造恐怖活动的“东突厥斯坦伊斯兰运动”。

    名单四：“特别认定的全球恐怖主义分子”。２００１年９月２３日，针对９．１１恐怖袭击后的新形势，布什总统发布行政命令，宣布冻结一系列恐怖分子以及支持这些恐怖分子的个人和实体的财产，在此基础上形成了这一名单。这一名单的法律依据和第二个名单一样，都是《紧急国际经济权力法》。目前，这一名单包括的个人以及实体有３００多个，其中，与“基地”组织有关的个人以及实体居多。

    名单五：“特别认定以及应受到财产冻结的个人”。反恐战争以来，为方便起见，美国财政部外国资产管理办公室将以上四个恐怖主义黑名单合并，形成一个总名单（名单五），即“特别认定以及应受到财产冻结的个人”名单。显然，这一名单只是财政部为了执法的方便而做的文件集成，并稍有增添。之所以说稍有增添，是因为在这个名单中，还包括了因为毒品问题以及其他问题遭受制裁的个人以及实体。制裁项目多达１４项。

    名单六：“应驱除的恐怖分子”。它是根据２００１年《美国爱国者法》第４１１条制定的。根据这一法律规定，国务卿应与大法官协商、或者应大法官之请，认定恐怖主义组织。其目的是加强移民管理，防范恐怖分子进入或滞留美国。凡是与名单中的恐怖主义组织有牵连的个人，都不得进入美国。如果此人已在美国，也应被驱逐出境。由于此名单是加强移民管理，与经济制裁无关，因此与上述几个名单不同，这一名单不由财政部外国资产管理办公室管理，而是由国务院管理。

　　多个名单增加选择空间

    “黑名单”产生有不同的背景和用途。

    它是历史的产物，反映了在特定的时间段，美国政府外交关注的不同。像“恐怖主义的国家支持者”名单的出炉，与１９７９年苏联入侵阿富汗、引起国际战略格局的转变有关。而１９８２年古巴被列入这一名单，和美苏这一时期加强在中美洲的争夺密切相关。至于伊朗在１９８４年初被列入这一名单，则是伊朗的伊斯兰革命、两伊战争以及海湾地区政治、经济、外交大变局的结果。“特别认定的恐怖主义分子”名单以及“外国恐怖主义组织”名单和克林顿时期致力于中东和平进程的考虑密切相关。而“特别认定的全球恐怖主义分子”名单以及“应驱除的恐怖分子”名单，则是９．１１事件后美国面对国家安全缺失的严重局面而采取的一个应急反应。

    美国制定恐怖主义黑名单，除了进行政策宣示之外，最主要的一个目的，就是对被指控进行恐怖主义的国家、组织和个人进行制裁。由于各名单依据的法律条文不同，制裁的项目也有差异。像前四个名单，主要是进行经济制裁，包括相关的资产冻结以及交易活动的禁止。其中，对恐怖主义活动的国家支持者制裁最为严厉，主要有四项：禁止对其进行武器销售；对其实行双重用途项目的出口控制；停止对其进行经济援助；进行其他形式的经济制裁，包括阻止国际金融机构对其贷款、取消其外交豁免权、取消其销往美国商品的零关税待遇等。可见，名单服务于制裁的目的，制裁的需要不同，就会有不同的名单。同样的道理，９．１１之后，国家安全成了头等大事，移民管理成为重中之重，因此，就出现了以移民管理为主旨的最后一个恐怖主义黑名单，即“应驱除的恐怖分子”名单。

    外交事务极其复杂微妙，大部分时间会有不止一个外交议题，相互之间也很难说孰轻孰重，这时分门别类的恐怖主义黑名单就可以为美国外交的辗转腾挪提供宽泛的空间。

    以１９９８年～１９９９年美国在对伊朗制裁问题上的变化为例。１９９８年１２月，美国将伊朗从美国国务院的毒品生产国名单上移除，１９９９年４月，又解除了对伊朗的食品、药品以及医药设备出口限制，并且允许向伊朗出口波音公司的飞机配件，便于伊朗民用飞机的修理。这是伊斯兰革命尤其是“伊朗门”事件以来破天荒的一个举动，是克林顿政府试图改善美伊关系的一个触须，也反映了自１９９７年持温和立场的哈塔米任总统后，美伊关系出现的积极态势。但美国不可能就此完全改变对伊政策。“恐怖主义的国家支持者”就满足了美国当时的政策需要——由于伊朗依旧名列该名单之中，自然就会受到与此相应的制裁。由此可见，多种名单的存在，增加了美国政府的选择空间。

    恐怖主义组织的认定同样如此。以伊朗“人民圣战”组织为例。这是伊朗反政府势力中最具影响力的一个，长期从事恐怖暗杀，伊朗多个领导人死于这一组织的暗杀。据该组织自己说，仅在１９９７年的前九个月里，他们就进行了２９４次针对伊朗的恐怖活动。但是，美国对这一组织态度暧昧，长期允许其在美国的存在与活动，并因此引起伊朗政府的强烈抗议。然而在１９９７年１０月８日，美国国务院将其认定为“外国恐怖主义组织”。显然，这和哈塔米执政以来美伊关系的新变化有关。

    还有灵活运用的情形

    当然，还会出现美国灵活运用的情形。以“外国恐怖主义组织”名单为例，它包括两方面的制裁，第一是经济制裁，主要是资产冻结与封锁；第二是移民制裁，不允许与该组织有关的个人进入美国，而这也分别是“特别认定的恐怖主义分子”名单以及“应驱除的恐怖分子”名单所要求的制裁。从逻辑上说，对一个外国恐怖主义组织不进行公开的命名，而只是同时实施以上“黑名单”所要求的制裁，其结果和公开命名是一样的。当然，恐怖主义组织名单引人注目，名列其中后果会更严重些。

    ２００７年８月中旬，美国《华盛顿邮报》披露：布什政府已经决定将伊朗伊斯兰革命卫队列为“特别认定的恐怖主义分子”，并将在９月份召开联合国大会时宣布这一消息。这份报纸透露的消息尽管没有成为事实，但美国国务院却在１０月２５日宣布对伊朗革命卫队实施经济制裁，理由是该组织“支持国际恐怖主义并参与大规模毁灭性武器的扩散”。这同将该组织正式列入黑名单也就没多少区别了。（王明芳）